Mart 2025 – 2024 yılını kapatırken Rekabet Kurumu (“Kurum”), Rekabeti Sınırlayıcı Anlaşma, Uyumlu Eylem ve Kararlar ile Hâkim Durumun Kötüye Kullanılması Halinde Verilecek İdari Para Cezalarına İlişkin Yönetmelik’i (“Yeni Yönetmelik”) yenilediğini duyurmuştu. 27 Aralık 2024 tarihinde Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren Yeni Yönetmelik’te yapılan değişiklikleri ele almıştık.
19 Şubat 2025’te ise, Yeni Yönetmelik’in uygulanmasına açıklık getirmek amacıyla Kurum, Rekabeti Sınırlayıcı Anlaşma, Uyumlu Eylem ve Kararlar ile Hâkim Durumun Kötüye Kullanılması Halinde Verilecek İdari Para Cezalarına İlişkin Kılavuz’u (“Kılavuz”) yayımladığını duyurdu. Kurum, Kılavuz’da, Yeni Yönetmelik ile getirilen değişikliklerin gerekçesini ve bu değişikliklerin para cezalarına nasıl uygulanacağını örneklerle açıklamıştır.
Değişikliğin Amacı
Kurum; değişen piyasaların, iş modellerinin ve tüketici tercihlerinin, ihlallerin türlerinde ve ilgili taraflarda değişikliklere yol açtığını belirtmiştir. Büyük teknoloji şirketlerinin yükselişi, sınır ötesi faaliyetlerin giderek yaygınlaşmasının yanı sıra algoritmik ve veri odaklı ihlallerin olumsuz etkileri, rekabet ihlallerinin daha geniş ekonomik alanları etkilemesine ve tüketici refahı üzerinde olumsuz etkilerinin ortaya çıkmasına neden olmuştur. Bunların sonucunda yaklaşık on beş yıldır yürürlükte olan para cezası politikasının gözden geçirilmesi ihtiyacı doğmuştur.
Öne Çıkan Değişiklikler
Yeni Yönetmelik, idari para cezalarının belirlenmesinde çeşitli önemli değişiklikler getirmiştir:
- “Kartel” ve “Diğer İhlaller” Ayrımının Kaldırılması: Yeni Yönetmelik, temel para cezası oranının belirlenmesinde kullanılan “kartel” ve “diğer ihlaller” ayrımı yerine ihlalin niteliğini (açık ve/veya ağır ihlal olup olmadığını) ve rekabet üzerindeki olumsuz etkilerini dikkate alan yeni bir yöntem benimsemiştir.
- Temel Para Cezası Oranı İçin Alt ve Üst Sınırların Kaldırılması: Yeni Yönetmelik, daha önce “kartel” ve “diğer ihlaller” sınıflandırmasına bağlı olarak belirlenen temel para cezası oranı için getirilen alt ve üst sınırları kaldırmıştır.
- Süreye Bağlı Artış Oranlarında Kısa Zaman Aralıkları: Yeni Yönetmelik, süreye bağlı artışın hesaplanmasında dikkate alınan zaman aralıklarını kısaltmıştır.
- Ağırlaştırıcı ve Hafifletici Unsurlarda Değişiklik: Yeni Yönetmelik ile ağırlaştırıcı ve hafifletici unsurlar Rekabet Kurulu (“Kurul”) içtihadı doğrultusunda yeniden düzenlenmiştir. Ayrıca ağırlaştırıcı unsurlara bağlı artış oranları için alt sınır ve hafifletici unsurlara bağlı indirim oranları için alt ve üst sınırlar kaldırılmıştır.
İdari Para Cezalarının Hesaplanması
Yeni Yönetmelik ile idari para cezalarının hesaplanmasında üç aşamalı bir süreç öngörülmüştür:
1. Temel Para Cezası Oranının Belirlenmesi: İlk olarak Kurul, ihlalin niteliği ve rekabet üzerindeki mevcut veya olası olumsuz etkisini dikkate alarak her bir ihlal için ayrı ayrı temel para cezası oranını belirler.
2. Ağırlaştırıcı ve Hafifletici Unsurların Uygulanması: Temel para cezası oranı, ağırlaştırıcı unsurlar mevcut ise artırılır ve hafifletici unsurlar mevcut ise indirilir.
3. Nihai Para Cezası Tutarının Hesaplanması: Nihai para cezası tutarı, belirlenen nihai ceza oranının, rekabeti ihlal eden teşebbüsün karardan bir önceki mali yılda elde ettiği yıllık gayri safi gelirlerine uygulanarak hesaplanır.
Yeni Yönetmelik’te, önceki yönetmelik kapsamında ihlallerin ayrı ayrı değerlendirilmesi kapsamında kullanılan “piyasa, nitelik ve kronolojik süreç olarak birden fazla bağımsız davranış” kıstasına yer verilmemesi nedeniyle, Yeni Yönetmelik’in yayımlanmasının ardından daha fazla açıklık kazanması umulan noktalardan biri de davranışın ne zaman ayrı ihlallere yol açıp açmayacağı sorusuydu. Kılavuz, Kurul’un geçmiş içtihadına atıf yaparak fiillerin tek ihlal oluşturup oluşturmadığının tespitinde; ilgili coğrafi pazarlar, ilgili ürün pazarları, girdi ve çıktı pazarları, davranışların niteliği, davranışlar arasındaki zamansal bütünlük, davranışların aynı kararın icrası kapsamında gerçekleştirilip gerçekleştirilmediği, stratejik bütünlük arz edip etmediği ve fiillerin teşebbüsün tek taraflı davranışları ile gerçekleştirilip gerçekleştirilmediği gibi birtakım unsurların dikkate alınacağını açıklığa kavuşturmuştur. Bu çerçevede, Kurul tarafından ihlal sayısının tespitinde uygulanan ölçüt mevcut yaklaşımla benzer olmakla birlikte, daha geniş bir yelpazede değerlendirme yapılacaktır.
Temel Para Cezası Oranının Belirlenmesinde Dikkat Edilecek Hususlar
Yeni Yönetmelik uyarınca Kurul, nihai ceza oranını belirlemeden önce temel ceza oranını belirleyecektir. Kılavuz, temel para cezası oranı belirlenirken dikkate alınacak unsurları ayrıntılı olarak açıklamıştır:
- İhlalden Kaynaklanan Mevcut veya Muhtemel Zararın Ağırlığı: Kurul ihlale konu eylemlerin rekabete, tüketicilere, alıcılar ve sağlayıcılar ile ekonominin geneline yönelik olumsuz etkisini dikkate alarak temel ceza oranını tespit edecektir. Kılavuz, zararın ağırlığının belirlenmesinde, ihlalin yoğunluğu, ihlalde bulunan teşebbüslerin ilgili pazardaki konumu, etkilenen ürünlerin ekonomik önemi ve ilgili coğrafi kapsam gibi faktörlerin değerlendirileceğini belirtmektedir. Daha fazla rekabet karşıtı etkiye yol açan, pazar gücü bulunan teşebbüsler tarafından gerçekleştirilen veya daha geniş alanları kapsayan ihlallerin muhtemel zararı, daha az etkiye sahip veya daha küçük pazarları etkileyen ihlallere göre daha fazla olacaktır. İhlalin ağırlığı değerlendirilirken teşebbüslerin pazar payı, marka bilinirliği, marka ve patent hakkı sahipliği, yıkıcı inovasyona yol açabilecek bir ürün veya hizmete sahip olup olmadığı, rakipler için vazgeçilmez girdiler üzerindeki kontrol, dikey entegrasyon ve pazara giriş veya büyümeyi engelleme yeteneği gibi unsurlar değerlendirilecektir. Ayrıca ihlalin meydana geldiği pazarın niteliği de ihlalin ağırlığını belirlemede dikkate alınacaktır.
- İhlalin Niteliği: Kurul, temel ceza oranının takdirinde ihlalin açık ve/veya ağır olup olmadığını değerlendirecektir. Kılavuz’da, “açık” ihlaller ile esasen kartel anlaşmaları gibi amaç bakımından ihlal teşkil eden davranışlara atıfta bulunulurken ihlallerin “ağırlığı” ile ihlalde bulunan tarafların sahip olduğu pazar gücü seviyesi ve tüketici refahı üzerindeki etkisi kastedilmektedir.
- İhlalin Süresi: Kurul temel ceza oranının takdirinde ihlalin süresini dikkate alacak ve daha uzun süren ihlallere daha yüksek para cezaları uygulayacaktır. Yeni Yönetmelik kapsamında ihlalin süresine bağlı olarak uygulanacak artırım oranları aşağıdaki şekilde belirlenmiştir:
- Bir yıldan uzun, iki yıldan kısa süren ihlallerde beşte biri oranında,
- İki yıldan uzun, üç yıldan kısa süren ihlallerde beşte ikisi oranında,
- Üç yıldan uzun, dört yıldan kısa süren ihlallerde beşte üçü oranında,
- Dört yıldan uzun, beş yıldan kısa süren ihlallerde beşte dördü oranında,
- Beş yıldan uzun süren ihlallerde bir katı oranında.
Ağırlaştırıcı ve Hafifletici Unsurlar
Temel para cezası oranı belirlendikten sonra bu ceza oranına, mevcutsa ağırlaştırıcı ve hafifletici unsurlar uygulanacaktır. Yeni Yönetmelik ile Kurul’un temel para cezası oranını takdir ederken dikkate alabileceği ağırlaştırıcı ve hafifletici unsurlar düzenlenmiştir:
- Ağırlaştırıcı Unsurlar: Tekerrür, teşebbüsün ihlalde belirleyici etkisinin bulunması, soruşturma bildiriminin tebliğinden sonra ihlale devam edilmesi ve Uzlaşma Yönetmeliği kapsamındaki gizlilik yükümlülüklerinin ihlali ağırlaştırıcı unsurlar olarak sayılmıştır.
- Tekerrür, takdire bağlı olmayan tek ağırlaştırıcı unsurdur. Buna karşılık Kurul, her bir dosya özelinde diğer potansiyel ağırlaştırıcı unsurların uygulanıp uygulanmayacağı konusunda takdir yetkisine sahiptir. Tekerrür halinde, başlangıçtaki temel para cezası oranı bir kat artırılır. Takdire bağlı ağırlaştırıcı unsurların varlığı halinde ise (yani ihlalde belirleyici etkinin bulunması ve gizlilik yükümlülüklerinin ihlali), Kurul temel ceza oranını bir kata kadar artırabilir veya daha düşük bir artırım oranı belirleyebilir. Birden fazla ağırlaştırıcı unsurun mevcut olması halinde, her bir unsur için belirlenen artış oranı toplanır ve temel ceza oranına uygulanır.
- “Belirleyici etki” kavramı ile ilgili olarak ise Kılavuz, Kurul’un, rekabete aykırı davranışlarda önemli bir rol oynayan teşebbüsler için para cezalarını artırabileceğini belirtmektedir. Bir teşebbüsün rekabete aykırı bir eylemde “belirleyici bir etkiye” sahip olması (yani ihlalin oluşmasında ve/veya sürdürülmesinde vazgeçilmez işleve sahip olması) halinde, temel para cezası bir katına kadar artırılabilir. Bu duruma örnek olarak, eylemin planlanmasına öncülük etmek, üçüncü kişileri ihlale katılıma zorlamak ya da rekabete aykırı eylemlerin arkasındaki ana itici güç olmak gösterilebilir.
- Hafifletici Unsurlar: Yerinde incelemeye yardımcı olunması, ihlalde diğer teşebbüslerin zorlamasının bulunması, ihlale katılımın sınırlı olması, ihlal konusu faaliyetlerin yıllık gayri safi gelirler içerisindeki payının çok düşük olması ve idari para cezasına esas alınan yıllık gayri safi gelirleri içinde yurt dışı satış gelirlerinin bulunması hafifletici unsurlar olarak sayılmıştır. Hafifletici unsurlar kapsamında ceza oranında yapılacak indirim bakımından alt veya üst sınır bulunmamaktadır. Bu unsurların uygulanıp uygulanmayacağını ve uygulanacaksa hangi oranda indirim uygulanacağını Kurul, her bir somut olay özelinde değerlendirecektir.
Kılavuz, Yeni Yönetmelik ile uygulama alanı bulan hafifletici unsurlara ilişkin önemli açıklamalara yer vererek bunların uygulanmasına açıklık getirmektedir.
- “İhlale katılımın sınırlı olması” ile ilgili olarak Kılavuz, rekabeti sınırlayıcı bir anlaşmayı tam olarak yerine getirmemek veya bu anlaşmaya konu toplantılarda pasif bir rol oynamak gibi hususların artık hafifletici bir unsur olarak kabul edilebileceğini açıklamaktadır.
- Yurt dışı satış gelirlerine ilişkin olarak ise Kılavuz, Kurul’un bunu hafifletici unsur olarak görebileceğini, bununla birlikte bu unsurun her koşulda uygulanmayabileceğini belirtmektedir. Kurul; etkilenen pazarın yapısı, ilgili ürün veya pazarların ihracat teşviklerinden yararlanıp yararlanmadığı ve teşebbüsün toplam geliri içindeki yurt dışı satışların oranı dahil olmak üzere çeşitli hususları dikkatle değerlendirecektir. Kurul ayrıca ihracat yoluyla elde edilen finansal gücün, teşebbüsün pazar gücünü artırması, rekabet ihlalini sürdürebilir kılabilmesi veya sistematik bir hale getirebilmesi gibi rekabete aykırı davranışlara katkıda bulunup bulunmayacağını da değerlendirecektir. Bu gibi durumlarda Kurul, rekabet üzerindeki potansiyel olumsuz etkiyi dikkate alarak herhangi bir indirim uygulamamayı veya daha küçük bir indirim uygulamayı tercih edebilir. Kılavuz’da yer alan bu açıklamalar, Kurul’un para cezasına esas alınan ciroda ihracat gelirlerini hariç tutma ve para cezalarını teşebbüsün Türkiye cirosuna dayandırma eğiliminde olduğu son dönem içtihadından farklı bir yaklaşıma işaret etmektedir.
Kılavuz, Kurul’un, Yeni Yönetmelik’te açıkça belirtilmeyen ancak eski ceza yönetmeliği kapsamında hafifletici unsur olarak kabul edilen ihlalde kamu otoritelerinin teşvikinin bulunması, pazarda alıcı gücünün bulunması, idari para cezasına konu davranış hakkında henüz yerleşmiş bir içtihat olmaması ve mücbir sebeplerin bulunması gibi hususları da hafifletici neden olarak kabul edebileceğini belirtmiştir.
Kılavuz ekinde yer verilen örnek hesaplama tabloları ve örnek senaryolar, Yeni Yönetmelik kapsamında nihai para cezalarının uygulanması konusunda rehber teşkil etmektedir.
Conclusion
Kılavuz, Yeni Yönetmelik’in Türk rekabet hukukunda cezalandırma politikasının değişiminde önemli bir adım olduğunu doğrulamaktadır. Kılavuz, Kurul’un, pazar gücüne sahip şirketlerin eylemlerine odaklanmaya devam edeceğini ve caydırıcılığı sağlamak için karşılaştığı rekabete aykırı davranışları kararlılıkla cezalandırmaya devam edeceğini teyit ediyor gözükmektedir. Bu yaklaşım, ekonominin geneli üzerinde büyük bir etkisi olduğu değerlendirilen dijital platformlar ve veri odaklı iş modelleri bakımından özellikle geçerlidir. Gelinen noktada güçlü kurum içi rekabet hukuku eğitimleri ile algoritmik şeffaflık ve adaletin sağlanması dahil olmak üzere proaktif uyum önlemleri, artık her zamankinden daha kritik bir öneme sahiptir.